“一带一路”倡议从项目推进到制度构建

——2017两会系列评论之二

储殷 国际关系学院副教授，中国与全球化智库研究员

2013年秋，习近平主席在两次出访中先后提出了共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议，得到国际社会高度关注。“一带一路”合作倡议自提出以来的三年多来，各项合作取得了长足进步。中国“人类命运共同体”的外交理念得到了深刻体现。在关注“一带一路”取得显著成果的同时，我们还要看到，“一带一路”合作倡议贯彻落实的过程中所体现出的中国参与区域和全球治理方式的重大转变。

中国参与区域与全球治理，为国际社会提供公共产品的思路正经历着从项目导向到制度导向的深刻转变。“一带一路”合作倡议提出之后，特别是2015年3月，《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》发布之后，各省区市开始对接“一带一路”，提出适应自身需求和能力的发展规划，这其中最主要的形式便是制定“项目清单”。

项目清单的优势在于，短期内能够有效地明确需求、指明方向、引导发力、助推落实。例如福建泉州市结合自身区位优势制定筛选了超过180个项目，这些项目一经“入册”，即可迅速获得政商支持，从而实现政策的迅速落地。

通过这种项目导向的方式，2015年，我国企业共对“一带一路”相关的49个国家进行了直接投资，投资额同比增长18.2%；承接“一带一路”相关国家服务外包合同金额178.3亿美元，执行金额121.5亿美元，同比分别增长42.6%和23.45%。“一带一路”海外承包工程项目迅速突破3000个。项目导向的合作方式实现了“一带一路”合作倡议转化为一个个看得见摸得着的实体，有效地实现了倡议初期启动阶段的迅速发展，为“一带一路”合作倡议的推进夯实了有力的基础。

伴随“一带一路”合作倡议的不断深入推进，中国在逐步转变单纯依靠项目导向的推进方式。诚然，项目导向具有精准发力的特点，能够迅速集聚资源，实现调配，并在短期内取得一定的进展。但是在一个空间跨度巨大，时间持续较长，涉及各方利益关系复杂的合作倡议中，依靠项目清单“打天下”的模式会遇到诸多问题。

“一带一路”沿线国家经济社会发展水平不均，互联互通水平差异显著，且不同国家需求迥异，通过制定项目清单的方式落实合作倡议，难免会面对一个项目类型在项目所在国实现顺畅，但是换一个国家之后就由于各类因素的差异而造成水土不服；在国内推进项目清单建设顺畅，走出国门之后因为内外环境差异巨大，项目难以取得实质性进展；项目执行方往往是中资企业，企业针对项目本身的盈利诉求使得对口发达经济体的项目火热，对接发展中经济体和不发达经济体的项目招商困难甚至无人问津等等。

项目导向的弊端，归结起来，就是传统的推进合作方式已经不能有效适应“一带一路”这一宏大叙事，需要更加着眼于宏观视角的推动方式来实现这一立意高远视角宏大的合作倡议。

因此，中国在推进“一带一路”合作倡议的过程中，正在逐步从项目导向向制度导向转变。所谓制度导向，指的是在推进合作倡议的过程中，创设新的制度机制或改造已有的合作机制，使国际合作进程纳入制度框架，从而实现在顶层设计之下的有序推动。

“一带一路”合作倡议重视互联互通，重视同已有的国际合作机制开展对接，同沿线国家发展战略相对接。“一带一路”尽管是由中国倡议，但绝非中国一家之事，也超出了中国国家能力所及的范围，需要沿线国家共商、共建、共享，在本质上是一种国际公共产品。

公共产品的利用，始终面临着如何优化好公共产品使用效率这一重要问题。而制度导向能够有效解决这一问题。通过多层次的合作机制构建，能够有效优化国际合作流程，加强合作各方沟通，协调各方利益。正如互联互通建设既要强调基础设施的互联互通，也要重视政策沟通一样，建立和改造已有合作机制，能够有效优化合作模式。从“一带一路”建设的现实情况而言，目前在“一带一路”沿线国家不是缺乏合作机制，而是合作机制过多，甚至出现“制度过剩”的问题。除了大量的双边协调合作机制外，目前在“一带一路”沿线国家间存在的包括：上海合作组织、中国-东盟“10+1”、亚太经合组织、亚欧会议、亚洲合作对话、亚信会议、中阿合作论坛、中国-海合会战略对话、大湄公河次区域经济合作、中亚区域经济合作等众多多边合作机制，在沿线国家已经形成了密密麻麻的机制化网络。而“一带一路”目前的合作重点，就在于如何整合这些机制化网络，避免制度重叠。

从现有的情况看，中国对中国-中东欧国家领导人会晤机制的“改造”可以成为整合机制化网络的参照，为整合区域合作制度，减少制度壁垒和制度内耗提供借鉴。

中国-中东欧国家领导人会晤自2012年开始举办，因参与中东欧16国而被简称为“1+16”领导人会晤。2015年底第四次会议上，中国国务院总理李克强提出中国-中东欧合作的“1+16”合作框架。在第五次中国-中东欧领导人会晤上，李克强又就“16+1合作”提出深化基础设施和互联互通合作、更好发挥金融合作的依托作用、开拓绿色经济合作新空间、进一步密切人文交流的四大倡议。会议达成了一系列合作成果，有效地提升了中国同中东欧国家的互联互通水平，加快了中东欧国家融入“一带一路”建设的步伐。

除了“1+16”之外，中国同非洲和拉丁美洲国家间也有类似的机制可供使用。2007年，中国在北京召开了中非合作论坛北京峰会，中非合作论坛机制就此建立。该机制的优势在于，利用多边平台优势，实现了中国同非洲国家之间的高效沟通。2014年，中国-拉美和加勒比共同体论坛成立。该论坛是目前中国同拉丁美洲国家之间范围最广、议题最为深入的多边机制，有效弥补了中国与拉美国家之间因为地理因素往来不够密切的遗憾，同时也有助于拉美国家搭上中国发展的“快车”。

中国推进“一带一路”建设，正在从传统的依托项目推介向构建制度合作中转变。未来，将会有更多创造性的制度合作为“一带一路”的扎实推进保驾护航。而中国也将在构建制度合作的尝试中，从全球治理的参与者转向全球治理的规则制定者，从而更好地为国际社会提供公共产品，实现共商、共建、共享之下的全球治理新内涵。