加快发展重点城市群，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的人口和经济承载能力，要求加快城市群和都市圈轨道交通网络化。近日国家发改委印发《成渝地区双城经济圈多层次轨道交通规划》（以下简称《规划》），要求打造高效率高水平的“轨道上的双城经济圈”，支撑成渝地区一体化高质量发展。这是继2021年6月《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》印发以来，国家层面出台的第二个多层次轨道交通规划。《规划》充分结合成渝地区特点，进一步完善了“四网融合、枢纽衔接、运营一体”的多层次轨道交通规划框架体系，对支撑引领区域一体化发展、构建现代综合交通运输体系具有重要意义。

　　一、充分结合成渝地区特点和发展要求

　　一是突出“双核”特点。成渝地区双城经济圈最突出的特点就是具有重庆主城区、成都两个中心城市为核心的“双核”。因此，成渝地区双城经济圈多层次轨道交通总体围绕“双核”来构建，充分发挥两大中心城市的辐射带动作用。《规划》在基本原则中首先明确“双核引领、科学布局”，要求以重庆、成都为核心，强化“双核”间直接联系和对外联通、开放辐射。在重点任务中强调以重庆、成都“双核”为中心，打造内联外通的干线铁路网；以成渝主轴为骨架，重庆、成都“双核”辐射为主体，完善快速便利的城际铁路网；围绕重庆、成都两大都市圈，构建便捷通勤的市域（郊）铁路网；完善“双核”城市轨道交通网。

　　二是强调客货并重。成渝地区地处内陆，由于不临海、大部分地区不沿江，货物运输物流成本较高。2019年，成渝地区货物运输结构中水运占比9.6%，低于全国水运占比15.9%；铁路货物运输水平也不高，铁路货运占比仅3.2%、低于全国铁路货运占比9.5%。相比长三角多层次轨道规划，《规划》更加强调客货并重，提出到2025年轨道交通承担货运量的占比由3.2%提高到10%以上，达到全国平均水平；在重点任务中提出货运通道要填补路网空白，适当补强能力紧张路段，打造大容量、高效率的沿江货运通道，提升西部陆海新通道等普速铁路通道运能，并对东、西、南、北四向货运通道提出任务要求；统筹货运枢纽布局，构建三级铁路物流基地；增强铁路货运枢纽多式联运功能，提升铁路货运数字化、智能化水平，加强发展铁水、公铁联运和“一单制”联运服务。

　　二、进一步完善多层次轨道交通规划体系

　　成渝地区双城经济圈战略定位为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地。轨道交通作为综合交通运输体系骨干和内外联通的纽带，更需要发挥好支撑引领作用。《规划》贯彻落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》等战略部署，在长三角多层次轨道规划基础上，进一步突出重点、明确要求，完善形成“四网融合、枢纽衔接、运营一体”的多层次轨道交通规划框架体系。

　　（一）四网融合

　　《规划》进一步明确四网融合的目标和原则，提出形成功能清晰、布局合理的设施“一张网”，按照“网络有机衔接、功能服务兼容、时序远近适宜”的原则，统筹干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路和城市轨道交通规划布局和一体衔接，发挥各种轨道交通特点和优势，适应多种运输需求，推进四网融合。

　　一是网络有机衔接。多层次轨道交通网络是新型城镇化发展、城市群和都市圈建设的重要支撑。成渝地区多层次轨道网络既要支撑成渝地区“双城引领、双圈互动、两翼协同”的空间格局，又要强化多层次轨道网络的有机衔接，提高路网覆盖广度、深度及轨道交通一体化、网络化水平。《规划》突出对成渝主轴的支撑，强化双核与区域中心城市、主要节点城市之间的联系，强调促进干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通合理分工、功能互补，打造布局协调、层次清晰的多层次轨道交通网络，发挥网络整体效益。

　　二是功能服务兼容。2019年，成渝地区人均GDP约6.6万元，综合实力与东部发达地区相比仍然存在差距，既有铁路网络能力紧张与能力富余现象并存。《规划》立足成渝发展实际，突出不同层次轨道交通的功能服务兼容，强化既有资源高效利用，合理控制新建线路规模和节奏。一方面利用干线铁路兼顾城际功能，优先利用干线铁路开行城际列车，适当新建客流有需求、财力有保障的城际铁路。另一方面优先利用既有铁路资源，通过优化运输组织、补强既有铁路、改扩建局部线路等方式公交化开行市域（郊）列车，有序新建市域（郊）铁路。

　　三是时序远近适宜。轨道交通具有投资大、运营回收周期长的特点，建设时机和时序至关重要。以城际铁路和国家干线通道衔接为例，建设时序上可以先期根据客流需求建设城市群内城际客流需求较大路段、发挥城际铁路功能，后期再逐步延申成为国家干线通道，兼顾城际和国家高铁干线功能。如成渝地区在建的自贡至宜宾城际铁路，作为川南城际铁路的重要组成部分，预计2023年建成运营，同时随着成都至自贡、重庆至昆明高速铁路的建设推进，自贡至宜宾城际铁路未来将并入成都至自贡、自贡至宜宾、宜宾至昆明的干线通道，同时发挥城际和干线功能。

　　（二）枢纽衔接

　　枢纽是提高出行效率的关键、提升服务质量的核心，多层次轨道交通“门到门”出行效率很大程度取决于枢纽的衔接换乘水平。《规划》提出要加强各层次轨道交通网络设施一体融合、资源共享，强化线路枢纽能力匹配，分别针对客运、货运枢纽，完善枢纽分级体系、强化枢纽衔接要求，支撑形成点线协调、衔接高效的枢纽“零换乘”。

　　一是完善枢纽分级体系。依据枢纽所在城市的铁路客站功能、规模和衔接轨道交通网络数量，结合成渝地区特点，《规划》提出构建层次清晰、结构合理、分工互补的I型、II型、III型三类客运枢纽体系。结合枢纽区位、承担的货物运输服务功能，《规划》提出完善铁路货运场站布局，加强与国家物流枢纽、国家骨干冷链基地衔接，建立三级铁路物流基地。

　　二是强化枢纽衔接要求。《规划》针对三类客运枢纽，分别提出枢纽的衔接换乘要求，如I型客运枢纽要求优化综合枢纽内部功能布局，鼓励同站台、立体换乘，促进功能布局紧凑、“零距离”换乘；II型客运枢纽要求优化枢纽内部交通流线，做好轨道接入条件预留，积极推进衔接通道换乘改造为立体换乘；III型客运枢纽要求推动各层次轨道交通多线多点便捷换乘，探索推进旅客接续换乘比重较高的不同轨道交通方式跨线运营。《规划》针对货运枢纽，提出补强集疏运体系，推进疏港铁路、铁路专用线进入港区、物流园区和重点工况企业。

　　（三）运营一体

　　《规划》坚持服务本质，提出充分利用现代信息技术手段，强化铁路货运服务，促进轨道交通与城市功能融合，构建高水平轨道交通体系，推进各层次轨道交通高效融合、管理协同、绿色发展，提升运营服务水平和出行体验。在联程联运方面，《规划》提出推动具备条件的线路信息互联、票务互认、安检互信、支付互容、管理互通。在功能融合方面，《规划》提出积极推广成都“全域轨道TOD”模式和重庆沙坪坝高铁站土地综合开发经验，统筹对成渝地区轨道交通站点和车辆基地综合开发进行分层、分类布局。（作者：潘昭宇 唐怀海  国家发改委城市和小城镇改革发展中心）